規范政府性基金管理首先應分流歸位現有政府性

2016-11-28

規范政府性基金管理首先應分流歸位現有政府性基金項目。
       明確哪些是屬于政府性基金的項目。
       哪些項目不應屬于政府性基金。
       對于不滿足政府性基金性質的項目。
       應進行全面清理和規范。

清理整頓“使用費”類性質的基金。對收費時間過長、收費理由基本上已經消失的基金。
       應當馬上取消。而對于應當保留的“使用費”類基金項目。
       要嚴格按照收費目錄清單進行管理。

政府性基金的設立必須堅持法治原則。
       符合法律保留的要求;必須在法律層面明確政府性基金的課征目的、收入使用等課征要件。

作為政府非稅收入的重要組成部分。
       政府性基金對我國公共基礎設施的建設和公用事業的發展發揮了非常重要的作用。
       自1997年開始。
       我國設立了政府性基金預算。
       它此后逐漸成為復式預算的一個重要子系統。近年來。
       在提高財政資金使用效益。
       完善預算管理制度的背景下。
       我國多次對政府性基金項目及預算進行了調整。
       如先后將地方教育附加等11項基金以及水土保持補償費等5項基金轉列至一般公共預算。
       同時加大了政府性基金預算調入一般公共預算的力度等等。然而。
       政府性基金到底應是何種財政收入工具。
       它與其他財政收入形式有何不同?我國的基金項目是否都符合政府性基金的性質。
       其合理性、合法性如何。
       是否需要進行清理和規范。此外。
       作為預算體系中重要組成部分的政府性基金預算。
       其預算范圍是應僅限于政府性基金目錄清單的項目。
       還是可以包括目錄清單之外的項目。
       政府性基金預算與一般公共預算是否應有關聯。
       等等。對于這些問題。
       學術界顯然缺乏足夠的研究。因此。
       進一步厘清政府性基金的性質、界定政府性基金預算的范圍、明確政府性基金征收的法律依據和標準不僅有助于推進政府性基金的規范化管理。
       同時也有利于我國預算體系的完善。

《2017中國財政發展報告》(簡稱《報告》)選取了我國政府性基金規范化管理作為研究主題。
       通過這一研究。
       期冀在一定程度上能夠豐富該領域的研究內容。《報告》內容總體上分為兩大塊:一是提出了政府性基金規范化管理的總體思路;二是根據財政收入的形式對現有政府性基金項目進行了性質判別與分類。
       在此基礎上分析了各類政府性基金規范化管理的要求和建議。

1、作為一種財政收入形式的政府性基金相當于“特別公課”。
       它具有強制征收。
       為特定目的設立、專款專用。
       繳費人與基金目的具有特殊關聯等性質。我國的政府性基金項目性質各異。
       根據其性質大致可以分為“準稅收”類、特別課征類、公有財產類及“其他”類。為構建合理的財政體制。
       未來我國政府性基金的征收應限于“特別公課”類。
       它設立的目的是為了解決社會發展過程中所出現的特定問題。
       當該特定問題已經解決或者該問題擴展至具有普遍性而有必要通過稅收來規制時。
       相應的政府性基金項目也應該結束。在我國財政實踐中。
       政府性基金的設置應當盡可能謹慎。
       政府每年應及時公布確實應當存在的政府性基金項目的目錄清單。
       其征收應嚴格以該目錄清單作為依據。

2、規范政府性基金管理首先應分流歸位現有政府性基金項目。
       明確哪些是屬于政府性基金的項目。
       哪些項目不應屬于政府性基金。
       對于不滿足政府性基金性質的項目。
       應進行全面清理和規范。
       在分流歸位“準稅收”類、公有財產類等政府性基金項目后。
       對特別課征類政府性基金進行規范化管理。

3、在預算管理方面。
       分流歸位后的政府性基金預算應屬于特種基金預算。
       其預算范圍應僅限于公布的且符合“特別公課”特征的項目。
       不符合的項目不應列入政府性基金預算。在政府性基金預算下。
       每一具體的基金項目仍然可以單獨組織預算。
       但每一種資金都只能專款專用。
       各個項目不能互通。
       資金不能相互調劑。此外。
       不僅政府性基金之下的各個項目的結余資金不能相互調劑。
       同時基于特定目的征收的政府性基金預算的盈余也不宜流向公共財政預算。
       政府性基金預算確實存在結余。
       所應考慮的是降低政府性基金的征收標準。

1、取消以籌資為目的的“準稅收”類政府性基金。這類基金所涉及事務的受益往往是不確定的或者是普遍的。
       具有顯著的公共性。
       它們都是公共財政應該承擔支出責任的領域。
       那么只向特定的群體收取費用顯然不公平。
       因而不應該再單獨設立政府性基金征收。
       我們建議取消以籌資為目的的“準稅收”類政府性基金。
       其所需經費應由財政部門劃撥。當然。
       若“準稅收”類政府性基金還有其他正當目的。
       那么該項政府性基金仍然可以保留。
       但其制度設計應該符合基金設立目的。

2、在教育費附加政府性基金項目的改革思路方面。
       我們認為:接受教育是個體的基本權利。
       其成本應該由稅收來籌資。
       即由一般性的公共收入來彌補成本。而教育費附加是向特定群體征收的費用。
       這意味著一般性的公共支出由特定的群體來承擔責任。
       這是不公平與不合理的。
       我們建議取消教育費附加項目。項目取消后。
       至于如何為公共教育籌資。
       我們認為有兩種可供選擇的思路:一是開征獨立的教育稅。
       使得教育完全依靠于此稅收來籌資;二是完全依賴于一般性的稅收來籌資。

3、在殘疾人就業保障金政府性基金項目的規范化管理方面。
       我們認為:如果殘保金的目的是提升殘疾人的能力。
       那它沒有開征的必要。
       因為這應該依賴于一般公共預算來籌資。而基于督促用人單位積極履行吸納殘疾人就業而存在的殘疾人就業保障金制度是有必要的。
       但現有基金的做法與這一目標相背離。
       因此需要在支出范圍、收支標準以及管理機制等方面進一步規范和完善。

1、清理整頓“使用費”類性質的基金。對收費時間過長、收費理由基本上已經消失的基金。
       應當馬上取消。而對于應當保留的“使用費”類基金項目。
       要嚴格按照收費目錄清單進行管理。
       項目名稱、標準、期限和資金收支情況等要及時公開向社會公布。同時。
       必須要建立收費項目的核定、收費標準的定期評估與調整機制。
       以保證收費符合實際。在預算管理上。
       我們建議將應當保留的“使用費”類基金項目納入公共財政預算進行管理。

2、在民航發展基金方面。
       本報告主張停止征收針對航空旅客征收的民航發展基金。
       但建議繼續保留對航空公司征收的民航基礎設施建設基金。當然。
       對于繼續保留對航空公司征收的民航基礎設施建設基金。
       要有充分的征收依據。
       同時要做到信息充分披露。

3、對于車輛通行費。
       應盡快完成《收費公路管理條例》的修訂。
       為收費公路提供法規保障;要以公共財政為保障提供免費的普通公路網絡。
       降低高速路收費標準;同時建立公開透明的監管機制。

1、歸并“公有財產”類基金。我們主張將國有土地使用權出讓金、國有土地收益基金等“公有財產”類基金歸并至國有資本經營預算。
       并且傾向于將其歸入普通基金預算。這主要是因為我國國有資本的所有權屬于全體人民。
       其收益也應歸屬于全體人民。在政府開支規模保持不變的前提下。
       國有資本的收益越多。
       公共財政預算中的稅收負擔率就可以越輕。通過這種方式。
       全國人民都可以受益于國有資本。
       人民還可以通過其代表動態控制國有資本的規模和流向。

2、在國有土地使用權出讓金的規范化管理方面。
       我們認為:第一。
       改革完善具體的土地管理制度。
       應按土地使用性質對其進行分類管理。第二。
       完善國有土地使用權出讓金管理制度和監督機制。
       明確預算編制主體、預算資金性質與預算管理平臺。
       同時建立綜合財務報告制度。
       實現信息共享、共用。第三。
       嚴格按照所有權來進行劃分土地的收益。
       “國有土地”使用權所產生的純收益上繳中央。
       “集體所有”的使用權出讓土地純收益則歸地方。

3、在政府住房基金的規范化管理上。
       盡管我國政府住房基金已經列入了一般公共預算。
       但需要注意目前政府住房基金收入的性質已有一些變化。
       現在的政府住房基金已經不僅僅是純“公有財產”類的收入。
       而具有特種基金的性質。基于收入性質的改變。
       其支出用途方面亦應相應地進行調整。
       從而使其收支相符。

1、對于“特別課征”類基金。
       我們認為:一是要取消那些征收理由已經消失了的特別課征類基金。
       如新菜地開發建設基金等。二是對需要保留的“特別課征類”政府性基金實行法治化管理。這不僅是解決政府性基金合法性的基本前提。
       也是規范政府性基金管理、減少社會拷問的良方。具體包括:第一。
       政府性基金的設立必須堅持法治原則。
       符合法律保留的要求;必須在法律層面明確政府性基金的課征目的、收入使用等課征要件。第二。
       構建政府性基金課征程序制度。
       建議由全國人大及其常委會制定《政府性基金征收管理法》。
       明確規定各征收機關在行使稽查、征收(含減、強制執行、行政處罰等權力時應遵守相應的步驟和規則。
       以及不遵守此程序規則所要承擔的法律責任。第三。
       全國人大及其常委會應定期審查監督政府性基金的課征期限。
       明確政府性基金是否有必要繼續課征。

2、在廢棄電器電子產品處理基金的規范化管理方面。
       報告提出了如下三個具體建議:一是在購買環節告知消費者繳納的政府性基金。
       從而提高公民環保意識。二是政府需及時按設定標準向處理企業支付補貼。三是實現廢棄電器電子產品處理基金的法治化管理。

3、對于鐵路建設基金的改革。
       將鐵路建設基金納入正常運價。
       同時擴大其征收范圍。
       充分反映凡是鐵路使用者皆為鐵路建設付費的理念。很明顯。
       采用市場化運價體系參與市場競爭。
       既更能體現使用人和鐵路建設目的之間的關聯。
       同時也更簡便易行。

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